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Zoneamento
O zoneamento constitui um procedimento urbanístico, que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população. Ele serve para encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, inclusive as atividades incômodas. Não é modo de excluir uma atividade indesejável, descarregando-a nos Municípios vizinhos. Não é meio de segregação racial ou social. Não terá por objetivo satisfazer interesses particulares nem de determinados grupos. Não será um sistema de realizar discriminação de qualquer tipo. Para ser legítimo, há de ter objetivos públicos, voltados para a realização da qualidade de vida das populações[1].
O zoneamento, por outro lado, deverá ser amplo, abrangendo toda a comunidade. Será ilegítimo o zoneamento de um bairro apenas, a par de ser tecnicamente condenável, porque nisso se esconderiam, consciente ou inconscientemente, propósitos discriminatórios e protecionistas de interesses particulares dos moradores (ou de determinados moradores) da área, sem levar em conta os interesses mais amplos da comunidade como um todo.
Para José Afonso da Silva, como manifestação concreta do planejamento urbanístico, o zoneamento consiste num conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando-os ao princípio da função social.
Para Hely Lopes Meirelles, o zoneamento urbano consiste na repartição da cidade e das áreas urbanizáveis segundo a sua precípua destinação de uso e ocupação do solo.
Nessa repartição de uso e ocupação do solo, o zoneamento urbano estabelece, normalmente, as áreas residenciais, comerciais, industriais e institucionais; delimita os locais de utilização específica, tais como feiras, mercados, estacionamentos de veículos e outras ocupações espaciais permanentes ou transitórias; dispõe sobre as construções e usos admissíveis; ordena a circulação, o trânsito e o tráfego no perímetro urbano, disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a vida da cidade. Embora não caiba ao Município o zoneamento rural, compete-lhe regular o uso e a ocupação das áreas destinadas a urbanização, ainda que localizadas fora do perímetro urbano, porque estes núcleos irão constituir as novas cidades ou a ampliação das existentes, e, por isso, devem ser ordenados urbanisticamente desde o seu nascedouro, para que não venham a prejudicar a futura zona urbana[2].
O zoneamento, embora seja um eficiente instrumento urbanístico de ordenação da cidade, há que ser utilizado com prudência e respeito aos direitos adquiridos, pois é sabido que a simples mudança de destinação de um bairro ou de uma rua produz profundas alterações econômicas e sociais, valorizando ou desvalorizando substancialmente as propriedades atingidas e as de suas adjacências, consoante os novos ônus ou vantagens que acarrete para o local. Por isso, as normas edilícias devem evitar o quanto possível essas súbitas e frequentes modificações de uso, que afetam instantaneamente a propriedade e as atividades, gerando instabilidade no mercado imobiliário urbano e intranquilidade na população. Além disso, toda vez que o zoneamento ofende direito adquirido, expõe o Município a demandas e vultuosas indenizações. O Município só deve impor ou alterar zoneamento quando essa medida for exigida pelo interesse público, com real vantagem para a cidade e seus habitantes[3].
O solo de qualificação urbanística se destina ao uso residencial, ao uso industrial, ao uso comercial, ao uso de serviços, ao uso institucional, ao uso viário e a usos especiais.
Numa cidade desordenada, esses usos desenvolvem-se promiscuamente, com grande prejuízo ao bem-estar da população. Daí por que o urbanismo moderno propõe zonificar os aglomerados urbanos, conjuntamente com o campo, estabelecendo zonas de uso, mais ou menos, separadas.
A doutrina tem discutido sobre a conveniência ou não de delimitar zonas de uso exclusivo. Há a tendência para propugnar por zonas de usos predominantes, sem exclusão, portanto, de outros usos não prejudiciais àqueles. A noção de zoneamento como divisão da cidade em setores ou zonas de uso exclusivo, geralmente aceita na legislação pretérita, tem sido substituída pelo princípio da divisão em setores ou zonas de usos predominantes, critério esse mais consentâneo com a realidade socioeconômica de nossas cidades.
Não desapareceu, todavia, a conveniência, em certos casos, da fixação de zonas de uso exclusivo, quando esse seja o meio adequado de salvaguardar o interesse coletivo. Assim é que as leis de uso do solo ainda preveem zonas de uso estritamente residencial e zonas de uso estritamente industrial, sem falar na natureza do uso viário (que nem se costuma reputar em zona, porque é próprio de todo o espaço urbano), que é tipicamente exclusivo. O que orienta a conveniência, ou não, de adotarem-se zonas exclusivas é a realidade do Município. Assim, por exemplo, num Município de interesse turístico, é razoável a exigência de zonas residenciais exclusivas, enquanto num Município que se industrializa, ou mesmo já industrializado, se impõe a delimitação de zonas industriais exclusivas, mormente no referente à localização das indústrias prejudiciais à comunidade. Defende-se especialmente, ainda, a teoria das zonas estritamente residenciais, que se legitimam no objetivo de proteger os lares de incômodos não residenciais. O que não tem sentido nem fundamento técnico é delimitar o solo em zonas exclusivas apenas. Há de se ter em mente a realidade existente e, a partir daí, é possível criar ou manter no Município zonas de uso exclusivo, zonas de uso predominante e zonas mistas. Essa combinação, se em função da realidade verificada, dá a sistematização, senão a ideal, pelo menos, a possível e mais adequada em dado momento.
O aperfeiçoamento futuro, com a realidade transformada e mais propícia, irá possibilitando ordenação mais próxima do desejável. Por esse motivo é que a “delimitação dessas zonas, sua localização e área dependem de um estudo que deve levar em conta a situação existente e os objetivos do poder público com respeito às características a dar à cidade, segundo as condições econômicas, sociais e político-administrativas do Município e da região, assim como segundo as possibilidades atuais e futuras do seu desenvolvimento”, tal como precisa ser com qualquer tipo de planejamento.
Compreende-se, de tudo que se disse, que as zonas de uso são áreas delimitadas pela lei de zoneamento (lei de uso do solo), tendo em vista as modalidades de uso do solo a elas imputado. Os usos, indicados acima, adotados em lei de zoneamento, em função da realidade local, permitem especificar as zonas em: a) zona de uso residencial; b) zona de uso industrial; c) zona de uso comercial; d) zona de uso de serviços; c) zona de uso institucional; f) zonas de usos especiais. A estas, algumas leis acrescentam a zona de expansão urbana, que seria pertinente para qualquer Município, como também o seria uma zona urbanizável; ambas, no entanto, não se configuram zonas de uso, mas zonas de qualificação urbanística do solo. Mas é cabível, onde comporte, uma zona de interesse turístico (zona de uso turístico), como dispõe a lei de uso do solo e proteção à paisagem do Município de Campos do Jordão (Lei 1.096/78). É certo que esse tipo de zona, entre outras, pode constituir conteúdo da zona de uso especial, em que também algumas leis de zoneamento inserem os usos institucionais. Pode-se, ainda, destacar uma zona de proteção ambiental, especialmente de proteção do meio ambiente cultural (defesa do patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico).
A permissão de maior ou menor intensidade de uso nas diversas zonas é que proporciona o estabelecimento das densidades desejáveis de população e de edificação. A expressão zona (ou área) de uso intensivo “descreve aquelas zonas em que são permitidas grandes variedades de atividades ou usos, altos e grandes edifícios, grandes densidades, e em que se requer pequeno espaço aberto”. Neste ponto, é que se correlacionam as normas de uso e as de ocupação do solo, de tal sorte que à zona de uso urbano intensivo corresponde uma ocupação urbana de alta densidade, e a zona de uso urbano extensivo caracteriza-se por uma ocupação urbana de média ou de baixa densidade, conforme se lhe deem gradações.
Correlacionando-se esses conceitos com os de uso residencial exclusivo (ou estrito), uso residencial predominante e uso misto, extraem-se as características básicas de uso do solo, de tal maneira que ao uso exclusivo corresponde uso extensivo e baixa densidade; ao uso predominante, uso medianamente extensivo e média densidade; finalmente, ao uso misto toca um uso intensivo e alta densidade.
Dessas combinações decorre a classificação das várias zonas de uso com suas características básicas, as quais são designadas por códigos, como:
Logo, em seguida, vamos cuidar das diversas categorias de uso, quando, então, ficarão indicados os usos correspondentes às zonas acima discriminadas.
Categorias de uso
As categorias de uso são especificações dos usos permitidos em combinação com as regras de ocupação do solo. Assim, o uso residencial distingue-se em várias categorias, podendo ser uso unifamiliar ou uso multifamiliar; o uso comercial pode repartir-se em uso do comércio varejista, uso do comércio atacadista, etc.; o uso industrial pode diversificar-se em uso de indústria leve, uso de indústria pesada, etc.
As legislações urbanísticas individualizam, em geral, as seguintes categorias de uso:
I – categorias de uso residencial, compreendendo:
1 – uso residencial unifamiliar, com edificações destinadas a uma habitação por lote;
2 – uso residencial multifamiliar, com edificações destinadas a mais de uma habitação por lote, agrupadas horizontalmente ou verticalmente;
3 – uso de conjunto residencial, com uma ou mais edificações, isoladas ou agrupadas, vertical ou horizontalmente, ocupando um ou mais lotes, dispondo de espaços e instalações de utilização comum, caracterizados como bens em condomínio de conjunto;
II – Categorias de uso comercial, compreendendo:
1 – uso comercial varejista de âmbito local, com estabelecimentos de venda direta ao consumidor de produtos que se relacionam com o uso residencial, que admite as subcategorias de comércio local de alimentação e comércio local de diversões;
2 – uso comercial varejista diversificado, com estabelecimentos de venda direta ao consumidor de produtos relacionados ou não com o uso residencial, que também pode admitir várias subcategorias, tais como comércio de consumo excepcional, comércio de consumo no local, associado ou não a diversões, comércio especializado, depósitos de materiais etc.;
3 – uso comercial atacadista, estabelecimentos comerciais não varejistas de produtos relacionados ou não com o uso residencial, incluindo armazéns de estocagens de mercadorias, entrepostos de mercadorias, terminais atacadistas, armazéns de frio, frigoríficos e silo, sendo possíveis subcategorias, tais como: comércio atacadista de alimentação, de materiais de grande porte, de produtos agropecuários e extrativos etc.;
III – categorias de uso de serviços, compreendendo:
1 – serviços de âmbito local, com estabelecimentos destinados à prestação de serviços à população, que podem adequar-se aos mesmos padrões de usos residenciais, no que diz respeito às características de ocupação dos lotes, de acesso, de tráfego, de serviços urbanos e aos níveis de ruídos, de vibrações e de poluição ambiental, sendo admissíveis subcategorias como: serviços profissionais, serviços pessoais e de saúde, serviços de educação, serviços socioculturais, serviços de hospedagem, serviços de diversões etc.;
2 – serviços diversificados, com estabelecimentos destinados à prestação de serviços à população, que implicam a fixação de padrões específicos referentes às características de ocupação dos lotes, acessos, de localização, de tráfego e aos níveis de ruídos, de vibrações e de poluição ambiental, sendo possíveis subcategorias, tais como: serviços de escritório de negócios, serviços pessoais e de saúde, serviços de laboratórios e oficinas, postos de abastecimento e lavagem de veículos, oficinas mecânicas de reparo e de pintura de veículos etc.;
3 – serviços especiais: garagens de estacionamento de caminhões, de frotas de táxi, de ônibus, de tratores ou terminais de carga e descarga de mercadorias;
IV – categorias de uso industrial, compreendendo:
1- uso de indústrias não incômodas, que são as que podem adequar-se aos mesmos padrões de usos não industriais, no que diz respeito às características de ocupação dos lotes, de acesso, de localização, de tráfego, de serviços urbanos e aos níveis de ruído, de vibração e de poluição ambiental;
2 – uso de indústrias diversificadas, ou seja, indústrias cuja instalação implica a fixação de padrões específicos referentes às características de ocupação dos lotes, de acesso, de localização, de tráfego, de serviços urbanos e aos níveis de ruído, de vibração e de poluição ambiental;
3 – uso de indústrias especiais, compreendendo estabelecimentos industriais cujo funcionamento possa causar prejuízo à saúde, à segurança, ao bem-estar público e à integridade da flora e da fauna regional;
V – categorias de uso institucional, compreendendo:
1- instituições de âmbito local: espaços, estabelecimentos ou instalações destinados à educação, culto religioso ou administração pública, que tenham ligação direta, funcional ou espacial, com uso residencial;
2 – instituições diversificadas: espaços, estabelecimentos ou instalações destinados à educação, saúde, lazer, cultura, assistência social, culto religioso ou administração pública, não ligados diretamente ao uso residencial;
3 – instituições de grande concentração: espaços, estabelecimentos ou instalações destinados à educação, saúde, lazer, cultura, assistência social, culto religioso ou administração pública, que implicam grande concentração de pessoas ou de veículos, níveis altos de ruído ou padrões viários especiais, como são exemplos expressivos os estádios, clubes e praças de esportes em geral;
4 – instituições especiais: espaços, estabelecimentos ou instalações sujeitos à preservação ou a controle específico, tais como monumentos históricos, mananciais de água, áreas de valor estratégico para a segurança pública e área de valor paisagístico especial;
VI – categorias de usos especiais, compreendendo usos muito diversificados, tais como: chácaras de recreio, clubes de campo, núcleo residencial de recreio etc.
Não há dificuldade em entender a natureza dos usos cabíveis às diversas zonas, após as indicações acima. Talvez seja apenas pertinente observar o conteúdo das categorias de uso institucional, que corresponde ao dos equipamentos públicos e sociais. Uso institucional é o uso da zona urbana enquanto ocupada por equipamentos materiais das diversas instituições administrativas, culturais, educacionais, de saúde, e recreativas, remuneradas ou não, de pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado.
Outra observação que cabe fazer é a de que as categorias de uso apresentadas correspondem às especificações minuciosas e complexas, próprias para as grandes aglomerações urbanas, como São Paulo, em cuja lei nos baseamos. As aglomerações menores não precisam descer a tantas minudências e discriminações, basta ficar nos aspectos fundamentais. O texto serve-lhes também de exemplo e modelo geral, sujeito às adaptações necessárias às exigências da realidade local.
Regime jurídico do zoneamento
As normas e critérios de zoneamento devem ser fixados por lei municipal, pois o “zoneamento é matéria que se insere dentro do que se chama peculiar interesse do Município, ficando o munícipe sujeito às limitações urbanísticas impostas pelo poder público”. Trata-se, portanto, de legítima restrição ao direito de propriedade e ao direito de construir, estabelecida em face do interesse público, não dando direito a indenização, dada a sua natureza de restrição geral.
A jurisprudência admite, com certa tranquilidade, que, uma vez fixadas as normas e critérios do zoneamento por lei, a individualização das áreas zoneadas poderá ser feita por decreto. Este, como é próprio de sua natureza, se limitará a aplicar a lei. Se inovar, será ilegal. Nessa matéria, aliás, não é mau que a lei seja até um pouco minuciosa, para que as restrições de zoneamento encontrem adequado fundamento de legalidade.
A regulamentação legal do zoneamento compõe-se de duas partes:
1) um texto escrito, de lei, possivelmente desdobrado em seus pormenores por regulamento (decreto), estabelecendo as regras aplicáveis a cada uma das diferentes zonas;
2) um ou vários mapas mostrando as diferentes zonas e seus respectivos usos, nas quais é dividida a área total da comunidade.
Execução e alteração do zoneamento
A execução das normas de zoneamento há que realizar-se conscienciosa e inteligentemente, com energia e justiça. Trata-se de tarefa que deve incumbir-se a órgão local composto de técnicos com especial conhecimento da situação sobre a qual incidem aquelas normas e atos fixadores das zonas. Sua eficácia requer vigilância e fiscalização constante e rigorosa, mas, talvez, ainda exija mais orientação que sanção, mas esta deverá recair, sem vacilações, sobre infratores impenitentes. Por regra, o zoneamento encontra situações que não podem mudar de um dia para outro, de tal sorte que elas permanecem existindo em oposição às normas estabelecidas, com a natureza de situações desconformes, que deverão desaparecer a longo prazo, por isso não deverão ser admitidos agravamentos dessas desconformidades. Outras vezes, não raramente, os proprietários não se conformam com as restrições às suas propriedades e sempre procuram criar situações consumadas em desrespeito ao zoneamento. Tudo isso postula instrumentos de controle muito bem aparelhados, porque, basicamente, é pelo controle que se executam as normas e atos de zoneamento.
Os instrumentos de controle da aplicação das normas de zoneamento são, primeiramente, o alvará de uso, expedido a requerimento do interessado em instalar atividade em qualquer zona de uso, sem o qual será ilegal a instalação; depois, a licença de obras, especialmente, a licença de construção. Além desses, há os instrumentos repressivos que visam a corrigir infrações às normas, quer pela simples aplicação de multa, quer interditando atividade não conforme, quer determinando a demolição de construção erguida em desconformidade com o modelo de assentamento previsto para a área.
A alteração do zoneamento é medida que se impõe com frequência, quer porque durante sua execução se perceberam desvios ou inadequações, que precisam ser corrigidas, quer porque a dinâmica urbana exige a revisão periódica das normas e atos de zoneamento geral do Município. Recomenda-se, nessas alterações, muito critério, a fim de que não se façam modificações bruscas entre o zoneamento existente e o que vai resultar da revisão. É preciso ter em mente que o zoneamento constitui condicionamento geral à propriedade, não indenizável, de tal maneira que uma simples liberação inconsequente ou um agravamento menos pensado pode valorizar demasiadamente alguns imóveis, ao mesmo tempo que desvaloriza outros, sem propósito. É conveniente que o zoneamento resultante da revisão ou da alteração constitua uma progressão harmônica do zoneamento revisado ou alterado, para não causar impactos, que, por sua vez, geram resistências que dificultam sua implantação e execução. É prudente avançar devagar, mas com firmeza, energia e justiça.
Zoneamento de transição
O zoneamento, quando reúne áreas contíguas com pronunciadas diferenças restritivas, gera situações de desigualdades entre proprietários, que provocam tratamentos injustos, quer quando a uns se possibilitam usos mais vantajosos e rentáveis para seus lotes, quer quando a outros se permite índice de aproveitamento maior para seus terrenos do que aos demais. Em termos gerais, esse tratamento diferenciado é ínsito no zoneamento.
A tese do solo criado tem como um de seus fundamentos, como veremos, igualizar o índice de utilização dos terrenos, mas não corrige o outro problema, as desvantagens ou vantagens do zoneamento de uso.
O chamado zoneamento de transição teria a finalidade de suavizar as disparidades surgidas, especialmente entre lotes confrontantes ou próximos do zoneamento de uso. Consiste, pois, “em recomendações especiais para lotes que tenham uma das divisas laterais coincidindo com a linha divisória entre zonas.
A finalidade é reduzir os possíveis efeitos prejudiciais à propriedade situada na zona menos restrita, confinando com a zona mais restrita.
Pode consistir em um leve abrandamento no rigor das exigências aplicáveis ao lote da zona mais restrita, situada junto ao limite das duas zonas, ou em um agravamento às condições impostas ao lote da zona de menores restrições, resultando, assim, uma gradual transição das exigências, de preferência a um brusco salto na linha divisória.
[1] José Afonso da Silva. Direito Urbanístico Brasileiro. Editora Malheiros.
[2] Hely Lopes Meirelles. Direito de Construir. Limitações Administrativas ao Direito de Construir. Editora Malheiros.
[3] Hely Lopes Meirelles. Direito de Construir. Limitações Administrativas ao Direito de Construir. Editora Malheiros.
Criado por: Desenho e Arte